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研究 | 通过「一件事」打造「一网通办」利企便民新局面
时间:2020-08-27 15:44 浏览次数:

智政院原创研究


导语

「互联网+政务服务」改革进入深水区,各地在线政务服务创新日益趋向实用化、精细化。通过服务事项有机聚合、用户情形精确细分、办理流程按需整合,打造全流程标准化办理的政务服务「一件事」,将重塑服务视角和服务形态,使公众办事拥有更强的「便捷感」和「获得感」,是今后一段时期内数字政务服务从粗放式治理走向精准化创新的有效途径。

 

2016年政府工作报告首次提出「互联网+政务服务」,全国各地陆续开始建设线上政务服务平台,到目前全国一体化在线政务服务体系基本确立,并实现政务服务在PC端、移动端、线下自助服务终端等多渠道融合与延伸,「互联网+政务服务」这几年可谓一直在「乘风破浪」地向前推进。《2020联合国电子政务调查报告》当中,中国在线服务指数OSI排名193个成员国当中高居全球第9位,也从一个侧面体现出我国数字政务服务取得的长足发展在全球范围内也足以令人瞩目和认同。然而,如同任何领域的数字化转型在最初都有一个从线下向线上迁移的红利期,按照《国务院关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》(国发〔2018〕27号)的要求,到今年年底前,各地政务服务平台就得完成政务服务事项应上尽上」,当这段「有所为即创新」的美好时光逐渐步入尾声,各地政府将会发现在线政务服务的创新难度变得越来越大,今后不再是多上几个事项去提升线上办事比例,或是多建几个平台去拓展数字服务渠道就能获得广泛关注、树立创新典范的粗放发展窗口期了而需要政府决策者破除旧的思维框架和保守心态,敢于投入资源和精力、下狠功夫、啃硬骨头,才能去引领新时代的政务服务新风向。同时对公众侧而言,当前各地政务服务平台上的服务功能是否真的完美满足了「一网通办」需求也要打一个疑问。我們都知道老百姓线下办事最大的痛点是办一件事涉及多个部门,导致需要「跑多次」「来回跑」。而如果线上政务服务并未对这个办事逻辑进行革新,对办事流程进行再造,那么只不过是将公众「线下来回跑」变成「线上来回跑」,并且由于线上平台咨询答疑的灵活性有限,公众在复杂性办事过程中比起线下反而更加容易「绕路」「迷路」。在线下办事领域,近几年逐渐通过将各部门办事机构汇聚到综合服务大厅,并进行「一窗办理」改革来解决百姓办事难、办事慢问题;同样运用这个逻辑,在各地的线上办事平台,对照线下「一窗办理」进行线上「一件事」改革则能够有效破解公众办事「线上来回跑」的问题,也是今后一段时期在线政务服务创新一个非常务实的发力点。

 

一件事改革中的「一件事」是指个人或法人为实现其一个特定的最终目标而涉及的所有政务服务事项及流程,简单情况下的「一件事」可能仅包含一个独立的政务服务事项,比如办户口本、办结婚证、办营业执照;复杂情况下的「一件事」则涉及多个部门办理或多件相关的「事」「一揽子事」,比如妇女生育过程中涉及的所有事项、开办企业过程中涉及的所有事项。因此严格意义上来说「一件事」并不应该简单地以所需整合的事项数量多寡来定义,而是要以公众在办理各种政务事项过程中预期目标的常用性为依据,设计几个不同层次的高频「一件事」标准。实际上早在2016年,英国政府网即提出「全服务模式」对政务服务「一件事」进行了探索,通过更新服务标准和指南、再造服务模式和流程,构建起一整套跨渠道、端到端的服务体系,从小到如何学开车、大至公民和企业需要为英国脱欧着手哪些准备,英国公众获得了一系列简单明了、操作性高的在线服务体验。英国全服务模式的「一件事」,随后被世界其他国家广泛借鉴到本国的在线服务设计和建设当中,成为英国引领全球数字政府变革的一项标杆。

 

我国政务服务「一件事」改革的顶层设计近两年来也在不断明朗,自国办《进一步深化「互联网+政务服务」推进政务服务「一网、一门、一次」改革实施方案》(国办发〔2018〕45号)提出以整合促便捷,推进线上一网通办、以创新促精简,让企业和群众最多跑一次 以共享筑根基,让‘数据多跑路’的政务服务发展方针」以来,各地频频出台相关政策推进「一件事」改革,《上海市人民政府办公厅关于印发〈2019年上海市推进「一网通办」工作要点的通知》提出「从市民和企业用户真实需求的‘一件事’出发,探索梳理出‘双百主题’,即围绕市民个人生活的100件事和围绕企业生命周期的100件事,构建政务图谱,《上海市人民政府办公厅关于以企业和群众高效办成「一件事」为目标全面推进业务流程革命性再造的指导意见》提出「以企业和群众高效办成‘一件事’为目标,集成‘一件事’所涉及的政务服务事项,围绕申请条件、申报方式、受理模式、审核程序、发证方式、管理架构等进行整体性再造、实施一体化办理」;《江苏省政府办公厅关于印发2019年江苏省深化「放管服」改革工作要点的通知》提出「选择一批企业群众关注度高、办理量大的高频事项,以及涉及多部门、多层级、多事项的‘一件事’,探索办事‘零材料提交’,实现线下一次上门、到一个窗口,线上只需上一个网、不见面」;《贵州省人民政府关于印发贵州省推进政务服务「全省通办、一次办成」改革工作实施方案的通知》提出「推行‘一件事’多个事项跨行业、跨地区、跨部门、跨层级更高水平的‘全省通办、一次办成’」;《安徽省人民政府办公厅关于印发2019年深化「放管服」改革和创优「四最」营商环境工作要点的通知》提出「以‘办一件事’为主题,打造50个集成套餐式服务;《广东省人民政府办公厅关于印发〈广东省政务服务「好差评」管理办法〉的通知》提出「对于‘主题式’‘一件事’服务,评价人可进行总体评价,评价的结果适用于主题业务关联的所有事项,也可对关联的事项分别进行评价」。各地出台的政策覆盖了「一件事」的定义、目标、流程、效果、评价等多个维度,为各地广泛开展「一件事」的梳理和建设提供了多视角下的顶层设计参考。

 

各地政府对「一件事」改革的高度关注不仅是因为通过「一件事」建设可以解决公众办事过程中的诸多痛点问题,比如多个办事条件的前因后果复杂用户难以理清、办事入口分布在多平台多渠道用户需要自行查找来回跳转、办事过程中的重复性信息和材料需要多次填写和提交等;同时通过「一件事」整合调动各个政府部门,制造「鲶鱼效应」也有助于激活政府自身这个「大鱼塘」,进一步打破多年以来部门间的条块分割、权责僵化问题,促进各个业务间的数据共享、协同运行,从而为政府整体组织化治理结构完善提供催化剂作用。

 

「一件事」改革虽然能够带来很高的利企便民社会价值和政府内部治理价值,但其涉及的思想统一、资源整合、系统改造、流程再造、用户教育等方面的难度远远大于以往开展的一些在线政务服务创新模式,因此我們也不应过于贪快求全,试图「一蹴而就」。在当前在线政务服务发展环境中,智政院对「一件事」提出三种「从易到难」的建设模式,分别是「一件事」引导办理、「一件事」联合审批和「一件事」集成办理,各地可根据实际情况参考其中任何一种建设模式。

 

一、「一件事」引导办理,建设难度低,易于快速落地

 

 

「一件事」引导办理的流程图

 

「引导办理」模式即在政务服务平台(PC端、移动端、自助终端)建立「一件事」导航页面予以「一件事」办理详细说明并进行分步导航,在办理的每一步骤中设置相应的链接与材料下载,建设完成完整「一件事」政务服务引导体系,分步引导群众进行「一件事」办理,提升群众办事效率与办理体验。这个模式虽然不能完全解决材料冗余、重复填写、办事入口分散等问题,但已经足以满足为用户建立清晰办事路径的核心需求,并且通过统一身份认证体系打通各业务系统也能够解决用户反复登录这个比较重要的痛点所在。在「一件事」建设经验缺乏的初期阶段,「引导办理」模式能够以较小的资源投入和建设难度进行「一件事」落地,从而积累建设经验和业务数据,验证模式可行性和增强建设团队信心,对外也能够培养公众的使用习惯,为更完善的后续迭代打好基础。具体来说,「引导办理」模式主要完成以下建设工作:

建设线上统一申报平台

统一申报是「一件事」整体建设流程中的一个先决条件,办件材料、办件流程的整合优化直接在该部分进行体现,目的是为了实现将「一件事」中涉及的多事项办理进行聚合,使用户在一个独立、完整的办事主入口,获得「一件事」全流程办事引导。

统一申报平台的建设内容应包括「办事申报」——为用户提供阅读须知、申报信息、申报告知等内容;「事项管理」——实现办理渠道、证照对接、所属主题的设置和同步;「表单和指南管理」—— 对「一件事」的所有线上申请表单和线下办理指南进行统一管理;「办件推送」—— 通过可视化和检索功能保证办件流程及时推进;「进度查询」—— 为公众提供多端办事进度统一查询,办件公告统一展示。

建设统一身份认证体系

完善平台的统一用户及身份认证体系建设,可实现「一件事」分步骤办理时,办事过程中的实名身份认证、互信系统内的单点登录以及登录改密风险控制等功能,从而很大程度上解决「引导办理」模式下用户多次跳转不同事项办理入口,需要反复登录等问题,对用户体验的提升非常明显。

统一身份认证体系的建设内容应包括:「实名身份认证——面向互联网用户的注册、认证、管理功能,可通过第三方平台进行实名认证;「单点登录——实现各层级、多渠道互联网政务服务门户内,用户一次注册即可访问所有互信系统;「风险控制——针对不同实名认证等级予以相应事项办理权限、登录风险触发机制。

 

二、「一件事」联合审批,取得建设难度与用户体验平衡

 

「一件事」联合审批的流程图

 

「联合审批」模式,公众通过统一申报平台进入「一件事」办理页面提交办件材料,完成相关信息填写,办件进入统一受理平台后,将数据信息分发至不同审批系统,事项在政府内部流转直至办件结束,为用户提供「一口受理、一表申请、一套材料、一次提交」全流程高度优化的「一件事」办理体验。「联合审批」模式是对「引导办理」模式的一个升级,核心在于通过「统一受理平台」的建设实现对办事入口、办事表格和办事材料的「唯一化」,真正意义上实现用数据的共享和流转降低用户办事的各项非必要和冗余成本。其建设难度适中,而单就公众侧的体验而言,基本已达到目前「一件事」办理能够达到的最高水平,在建设投入的资源、建设周期和用户体验等多种因素间取得平衡,因此是一个政务服务「一件事」建设性价比最高的选项。在具体的功能建设上,除了统一申报平台、统一身份认证体系以外,主要建设内容即统一受理平台

 

建设统一受理平台

统一受理平台的功能将融合线上申报与线下窗口受理办件,实现各渠道办件数据统一汇总、统一流转、统一推送给三方的审批系统,进行并联审批受理。基于统一受理平台,流程优化、表单和材料整合才能具备较好的数据共享基础,使用户在统一申报平台办理「一件事」的时候,能够在一张表单上进行办事材料填写以及选择,也无需跳转至其他二级入口分别进行办理。

统一受理平台的建设需要实现以下功能:「对接业务系统」——实现业务分发和结果反馈,保证「一事项一接口」,为「一件事」按逻辑流转提供基础;「事项流转」——对「一件事」的流转逻辑进行严密的设计和再造,尽量实现并联审批,压缩办件总时间;「信息共享」——实现用户的通用性填报信息、证明材料智能化去重、自动共享调用,减轻用户填报负担。

 

三、「一件事」集成办理,提速事项流转,挖掘数据价值

 

「一件事」集成办理的流程图

 

「集成办理」模式,公众前台办件流程和用户体验与「联合审批」模式基本没有区别,其最大的不同在于后台审批模式的整体重构,通过建立「统一办理平台」,事项审批部门集体入驻,根据各类一件事的办理流程分配至不同审批节点,依托完善的信息共享体系,实现「一件事」集成办理。「集成办理」模式相比前两种模式建设难度都要更高,并且这种难度不仅体现在技术、平台等「硬件层面」,也体现在部门协调、权责重新平衡等「软件层面」,因此需要较大的改革力度和改革决心。但「集成办理」模式的优势在于不涉及对各业务部门原有业务系统的改造,也可以避免接口不稳定等偶发因素对整个办件流转过程造成迟滞,同时最重要的一点是能够将「一件事」流程中的办件数据集中沉淀在统一办理平台当中,为多维度的数据分析提供基础,指导工作开展和用户体验的改善。在具体的功能建设上,除了统一申报平台、统一身份认证体系以外,主要建设内容即统一办理平台

 

建设统一办理平台

通过分部门分层级,分账号分权限的统一组织架构管理模式,让各办事部门入驻统一办理平台进行业务审批管理工作,提高「一件事」办事效率。统一办理平台的主要建设目的即实现完善的资源共享,它体现在多个层面,一是部门审批资源的共享,不同业务部门入驻的审批权力在不同「一件事」当中,可被分配至相应的审批节点,即多个「一件事」可以调用同一个审批权力,减少审批权力的闲置和浪费;二是办事材料和证照的共享,在统一办理平台的框架下,材料与证照的共享体系更加容易搭建,数据无需在接口间频繁流转,也无需建立公众填报与受理审批两套表单,可以快速实现「一表一材料」;三是办件和用户数据的共享,通过一段时间的数据积累,将能够通过办件流转时长、通过率和退回率等数据判断「一件事」的流程设计是否合理,审批人员工作效率是否有所提高,通过用户反馈和评价等数据了解群众对「一件事改革」是否满意,有什么样的意见和建议,以多维度增量数据的不断汇聚形成一个跨业务的共享数据池,有助于实现多部门有机关联的数据分析,指导「一件事」改革不断促成更高效、合理的业务协同。

 

结语

目前,全国各地根据政务服务「一网、一门、一次」的发展新方向,开展深化「一件事」联动办理改革的步伐正从少数头部省份的星星之火向更多省份扩大,逐渐形成燎原之势。「一件事」改革围绕企业和群众两个生命周期,依法梳理、整合、再造办事流程,进一步完善政务服务平台,规范服务标准,建立系统联动、部门协同机制,形成全流程标准化办理,有助于促进整体政府理念、用户需求理念、开放共享理念等在社会治理和公共服务中生根发芽,从根本上真正释放「一网通办」在「利企便民」方面的数字化优势和潜能,从而不断优化营商环境,提升百姓获得感,打造人民满意的服务型政府。智政院梳理的三种「一件事」建设模式,为各地开展相关改革提供了一个阶梯式的发展路径可行性,供大家参考借鉴。




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